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江西省招警考試申論熱點累積：綠色發(fā)展的“硬約束”如何硬起來

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)中，提出堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境，并提出強化約束性指標管理、實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、建立領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等“硬約束”。那么，這些“硬約束”如何能真正硬起來?
最嚴格環(huán)保制度如何“落地有聲”
《建議》指出，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系;明確提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度”，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，開展環(huán)保督察巡視、嚴格環(huán)保執(zhí)法等。
山西省晉城市環(huán)保局副局長楊金中說，五中全會關(guān)于綠色發(fā)展的一系列闡述，為健全生態(tài)文明法律制度指明了方向。
“近年來關(guān)于環(huán)保的法律制度密集出臺，說明環(huán)保工作已經(jīng)到了一個非常重要的歷史階段。”河北省環(huán)保廳規(guī)劃財務處副處長解立虎說，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度是之前沒有提過的，是環(huán)境保護管理體制的重要改革，說明更加注重生態(tài)的整體性。
一些專家認為，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，需要嚴格的法律制度，更依賴嚴格執(zhí)法。由于經(jīng)濟下行壓力加大，一些地方的環(huán)保力度可能會降下來，如不改革環(huán)保執(zhí)法體制機制，環(huán)保執(zhí)法難問題很難突破。
以往環(huán)保法律制度落地面臨幾多尷尬，從各地形形色色的“土政策”可一窺究竟。“以前地方政府對環(huán)保執(zhí)法有很多干預，如設定企業(yè)寧靜日，不讓執(zhí)法人員去，達標企業(yè)不允許收取排污費等。”河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局副局長、總監(jiān)察朱叢利說。
今年是被稱為“史上最嚴”的新環(huán)保法實施第一年，基層環(huán)監(jiān)人員認為，新舊環(huán)保法最大的區(qū)別是地方政府成為當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的責任主體，環(huán)保工作也向“督政府”轉(zhuǎn)變。除了查封扣押、按日計罰、限令停產(chǎn)、移交移送等新手段對企業(yè)違法排污形成有力打擊外，公開約談、掛牌督辦、區(qū)域限批等成為“督政府”的強力手段。
一些基層環(huán)保工作人員表示，目前在促進環(huán)境治理措施落地上，仍缺少一些普遍性的必要手段。目前實施的約談、限批等措施雖然引起地方政府重視，但還是點對點、兜底性質(zhì)的，建立環(huán)保長效機制依然任重道遠。
“環(huán)保長效機制能否建立，一是看環(huán)保壓力能否層層傳達到各級政府和基層單位，二是有賴于相關(guān)法律法規(guī)及制度的系統(tǒng)化、機制化。”環(huán)保部華北督查中心主任劉長根說。
有專家表示，落實五中全會生態(tài)文明建設的精神，應實施最嚴格的環(huán)境資源執(zhí)法，把大氣、水污染防治法律和行動計劃實施好，土壤污染治理行動計劃落實好，為跨越環(huán)境污染、生態(tài)破壞與資源利用的歷史性拐點打下堅實的法治基礎(chǔ)。
江西公務員考試網(wǎng)采訪了解到，目前對該市的百分制考核指標中，涉及生態(tài)環(huán)境的考核指標有7分，其中污染減排5分、環(huán)境空氣質(zhì)量2分。對此，山西大學經(jīng)濟管理學院副教授耿曄強認為，目前，地方政府的考核指標還是偏重于GDP、財政收入等經(jīng)濟指標，雖然在生態(tài)環(huán)境方面的指標和權(quán)重有所增加，但還不是主要方面。
一些進行環(huán)保改造的企業(yè)負責人坦陳自己的困惑：“煤改氣后燃料成本增加了近3倍，可其他省份沒有這么高的環(huán)保要求，使得企業(yè)競爭力受到很大影響�，F(xiàn)在雖然環(huán)保達標了，但企業(yè)也面臨破產(chǎn)。”
“目前人們對綠色發(fā)展認識上有個誤區(qū)，認為低污染、低能耗、低排放只會花錢、增加發(fā)展成本。實際上真正的綠色發(fā)展還要加上高效率、高循環(huán)、高收益。”解立虎說，應制定激勵措施，讓企業(yè)在環(huán)保改造的同時進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進環(huán)境問題在發(fā)展中得到解決。
環(huán)保執(zhí)法垂直管理須邁“幾道坎”
《建議》中指出，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，專家認為，這是在重慶、陜西、貴州等地有益探索的基礎(chǔ)上，環(huán)境執(zhí)法體制的重大改革。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示，在此之前，我國環(huán)境執(zhí)法體制通常被認為具有部門性和地方性的特點。人員由地方任命，財政也來源于地方，因此執(zhí)法隊伍在實踐中往往偏向于對本地政府負責，很難真正做到對法律和生態(tài)環(huán)境負責，而上級部門由于缺乏有效的監(jiān)督手段，通常難以克服地方保護主義。探索建立相對獨立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度，是克服地方保護主義的關(guān)鍵所在。
一些基層環(huán)保人員提出了具體實施中的困惑。“監(jiān)測、監(jiān)察兩個部門省管，其他部門人員市里管，該怎么管呢?以后的監(jiān)測站、監(jiān)察大隊，和環(huán)保局是什么關(guān)系，工作如何協(xié)調(diào)組織?”河北省唐山市環(huán)保局豐潤分局副局長劉曉勇說。
基層環(huán)保工作人員認為，實施省以下監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理尚須解決人員編制、能力素質(zhì)、執(zhí)法許可等問題。半月談記者了解到，目前基層環(huán)保機構(gòu)普遍存在機構(gòu)不健全、編制偏少等問題。天津市環(huán)境監(jiān)察人員只有350人，特別是基層力量嚴重不足，漢沽區(qū)在編的只有1人。
“應根據(jù)當?shù)厝丝�、環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)家數(shù)等合理配備監(jiān)察人員。有些縣有上千家企業(yè)，但監(jiān)管人員就十幾個二十幾個，基層環(huán)保力量本來就十分薄弱，再分出去監(jiān)測和監(jiān)察，下一步工作怎么開展，需要理順。”朱叢利說。
基層環(huán)保隊伍能力建設也迫在眉睫。記者采訪了解到，一些縣級環(huán)保部門非專業(yè)、無專業(yè)的人員占了多數(shù)，很多人“半路出家”，沒有受過全面、系統(tǒng)的專業(yè)培訓。此外，實現(xiàn)省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，在法律體制和行政管理上仍須進一步完善。“環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在法律地位上是受縣級以上人民政府環(huán)保主管部門委托，垂直管理后是省里統(tǒng)一管理還是仍然按區(qū)域執(zhí)法?”一名基層環(huán)監(jiān)人員表示疑問。
而且，垂直以后當?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應承擔的責任也需理順。常紀文說，改革之后，縣級環(huán)保局將不再單設，而是作為市(地)級環(huán)保局的派出機構(gòu)，那么是否還需要強調(diào)縣級人民政府的屬地負責作用，以及縣級人民政府利用什么機構(gòu)來進行環(huán)境監(jiān)管，需要認真研究。
此外，一些專家認為，在開展環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革的同時，需要健全市場調(diào)節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制，引入并強化公眾問責機制，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直執(zhí)法的獨立性。
“綠色考核”就要動真格
《建議》中提到，推進生態(tài)文明建設，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一些硬措施，真抓實干才能見效。提出實行“能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控”、“耕地輪作休耕制度”等“硬指標”約束。
“國家對環(huán)境質(zhì)量控制上，過去只要求‘濃度達標’，主要針對企業(yè)。‘十二五’提出合理控制能源消費總量，除了督查企業(yè)外，也有了督查政府的色彩。而這次‘十三五’規(guī)劃建議中提出，以環(huán)境質(zhì)量為中心實現(xiàn)總量和強度雙控，則將責任主體明確指向了地方政府。”河北省環(huán)保廳宣教中心副主任張國興說。
一些專家表示，考核是政府施政的指揮棒，但由于長期以來缺乏必要的生態(tài)環(huán)境考核，在GDP考核壓力下，各地犧牲環(huán)境搞經(jīng)濟的現(xiàn)象非常普遍。“保護生態(tài)環(huán)境，僅約束企業(yè)行為還遠遠不夠，更重要的是規(guī)范政府行為。”中國工業(yè)環(huán)保促進會會長楊朝飛告訴記者。
耿曄強說，對于地方政府的考核應該實行差別化的考核制度，按照區(qū)域主體功能劃分，對于環(huán)保發(fā)展作出貢獻的干部要松綁，不能讓他們再為GDP及增長率排位所累。“既要金山銀山，更要綠水青山。對于一些生態(tài)文明先行示范區(qū)，需要考慮探索取消GDP考核。”耿曄強說，要增加環(huán)境評價指標體系，例如將環(huán)境損害，資源污染及消耗等納入評價指標體系。
其實，近年來政績考核制度已經(jīng)有了很大改變。今年8月《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》公布，十八屆五中全會又明確提出“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”，“綠色考核”制度逐漸完備。
一些專家表示，實現(xiàn)“綠色考核”，尚須做好一些基礎(chǔ)工作，進一步明晰環(huán)境質(zhì)量目標責任和評價體系，構(gòu)建科學、合理的環(huán)境責任風險防范體系。同時，各級政府及相關(guān)部門應抓緊起草落實問責制度的具體實施辦法，切實強化環(huán)保法律的督促落實機制，以遏制環(huán)境污染加劇的勢頭。
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